1. Opis obecnego stanu prawnego
W związku ze zmianą części unijnych przepisów regulujących udzielanie pomocy publicznej, z dniem 1 stycznia 2007 r. przestały obowiązywać w Polsce dotychczasowe programy pomocowe, wydane w formie rozporządzeń Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2004 r. Wśród nich – również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy publicznej na inwestycje związane z odnawialnymi źródłami energii (Dz. U. Nr 98, poz. 996).
Jednocześnie opublikowane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia programu pomocowego w zakresie regionalnej pomocy publicznej na niektóre inwestycje w ochronie środowiska (Dz. U. Nr 246, poz. 1795). Zastąpiło ono jedynie 4 z 9 dotychczasowych programów, nie obejmując swoim zakresem m.in. inwestycji związanych z odnawialnymi źródłami energii.
Ta luka prawna powodowała, że udzielanie pomocy publicznej objętej rozporządzeniami, których zakres nie został włączony do nowego programu pomocowego, nie było przez kilka miesięcy możliwe.
W dniu 1 maja 2007 r. weszła w życie nowelizacja rozporządzenia z 22 grudnia – rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustanowienia programu pomocowego w zakresie regionalnej pomocy publicznej na niektóre inwestycje w ochronie środowiska (Dz.U.Nr 76, poz.503). Nowela ta rozszerzyła zakres rozporządzenia pomocowego również o obszar energetyki odnawialnej.
Jak wynika z ww. dokumentu pomoc publiczna w obszarze OZE będzie udzielana zgodnie z mapą pomocy regionalnej. Według § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 października 2006 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej (Dz.U. Nr 150, poz. 1402), maksymalna intensywność regionalnej pomocy inwestycyjnej liczona jako stosunek ekwiwalentu dotacji brutto do kosztów kwalifikujących się do objęcia tą pomocą, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1 oraz § 5, wynosi:
1) 50 % - na obszarach należących do województw: lubelskiego, podkarpackiego,
warmińsko-mazurskiego, podlaskiego, świętokrzyskiego, opolskiego, małopolskiego,
lubuskiego, łódzkiego, kujawsko-pomorskiego;
2) 40 % - na obszarach należących do województw: pomorskiego,
zachodniopomorskiego, dolnośląskiego, wielkopolskiego, śląskiego, a w okresie od
dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. na obszarze należącym do
województwa mazowieckiego, z wyłączeniem miasta stołecznego Warszawy;
3) 30 % - na obszarze należącym do miasta stołecznego Warszawy oraz w okresie od
dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. - na obszarze należącym do
województwa mazowieckiego.
Dodatkowe preferencje mają MSP - małe przedsiębiorstwa mogą uzyskać + 20 punktów procentowych a średnie + 10.
2. Trwające prace legislacyjne
Ministerstwo Gospodarki przygotowuje obecnie kolejne programy pomocowe, które mają zastąpić programy funkcjonujące obecnie. Są to m.in.
- Rozporządzenie Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy publicznej na inwestycje w zakresie budowy lub rozbudowy jednostek wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła z odnawialnych źródeł energii (nazywane dalej Rozporządzeniem OZE)
- Rozporządzenie Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy publicznej na nowe inwestycje dotyczące budowy instalacji do produkcji biokomponentów i biopaliw ciekłych (nazywane dalej Rozporządzeniem biopaliwowym)
- Rozporządzenie Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy regionalnej na nowe inwestycje dotyczące budowy lub rozbudowy przedsiębiorstw wytwarzających maszyny i urządzenia do produkcji energii elektrycznej lub ciepła z odnawialnych źródeł energii oraz biokomponentów i biopaliw ciekłych (nazywane dalej Rozporządzeniem „przemysłowym”).
1) Wg projektów ww. rozporządzeń pomoc na inwestycje OZE udzielana byłaby zgodnie z zasadami pomocy horyzontalnej, natomiast na inwestycje w biopaliwa i przemysł OZE – zgodnie z zasadami pomocy regionalnej. Wydaje się, że nie ma żadnych podstaw do dokonania takiego rozróżnienia, natomiast stawia ono inwestycje OZE w znacznie gorszej sytuacji, niż biopaliwa i przemysł OZE. Wytwarzanie energii w odnawialnych źródłach nie jest przecież działaniem wyłącznie z zakresu ochrony środowiska, a jego umieszczenia w PO IiŚ nie wynika z konieczności osiągania norm ekologicznych, ale z konieczności realizacji celów Unii Europejskiej wynikających z polityki energetycznej (Dyrektywa 2001/77/WE), dokładnie tak samo jak produkcja biopaliw.
2) Przy zastosowaniu zasad pomocy horyzontalnej występuje całkowicie odmienne podejście do zagadnienia kosztów kwalifikowanych.
Są to bowiem koszty realizacji inwestycji w OZE, jednak pomniejszone o:
- koszty inwestycji alternatywnej (w tym wypadku budowy konwencjonalnej elektrowni o zbliżonych parametrach) - brak w tym przypadku jakichkolwiek miarodajnych danych co do zasad określania kosztów budowy elektrowni konwencjonalnej (czyli jakiej? na gaz? na węgiel brunatny? na węgiel kamienny?)
- dochody za okres 5 lat (czy chodzi o przychody ze sprzedaży energii i z tytułu praw majątkowych świadectw pochodzenia w przypadku energii elektrycznej?)
- oszczędności w ponoszonych kosztach za okres 5 lat (zapis całkowicie niezrozumiały – mechaniczne przeniesienie z wytycznych KE; może dotyczyć energooszczędności a nie inwestycji OZE)
- Dochody z dodatkowej produkcji pomocniczej (o jakie dochody chodzi?)
Takie podejście spowoduje, iż faktyczny poziom pomocy do projektu OZE wyniesie jedynie 3-5% kosztów kwalifikowanych.
Możemy to prześledzić na przykładzie projektu budowy elektrowni wiatrowej.
Koszt zainstalowania 1 MW elektrowni wiatrowej = 1,5 mln Euro
Koszt budowy 1 MW elektrowni węglowej = ok. 1 mln Euro
Przychody przez 5 lat = 385 tys Euro
Koszt kwalifikowany = 1500 tys - 1000 tys - 385 tys = 115 tys Euro
Czyli do kosztów kwalifikowanych możemy zaliczyć 7,6% kosztów inwestycji. A więc możliwa dotacja wynosiłaby od 3,8 do 5,3% wartości inwestycji.
Pomoc tej wysokości nie wpłynie w żaden sposób na poprawę rentowności przedsięwzięcia, zwłaszcza jeśli weźmiemy pod uwagę wydłużenie procesu inwestycyjnego związanego z przejściem procedury uzyskania dotacji, o czym piszemy poniżej.
Powyższy sposób liczenia kosztów kwalifikowanych dla projektów OZE wydaje się być wysoce niewłaściwy. Został on mechanicznie przeniesiony z pkt. 37 Wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz ochrony środowiska naturalnego (2001/C 37/03), mimo iż w Wytycznych odnosi się on wyraźnie do projektów z zakresu oszczędności energii a nie wykorzystania OZE. W odniesieniu do projektów w energetyce odnawialnej mowa jest o różnicy kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwo produkujące zieloną energię w odniesieniu do elektrowni konwencjonalnej, ale w odniesieniu do efektywnej produkcji energii, a nie samych kosztów instalacji mocy energetycznych. Warto również zwrócić uwagę na użycie słowa „zazwyczaj”, co naszym zdaniem powoduje, iż nie ma konieczności stosowania ściśle narzuconego rozwiązania w polskim rozporządzeniu. Utwierdza nas w tym przekonaniu również zapis, mówiący o obiektywnych i przejrzystych metodach wyliczania kosztów kwalifikowanych, które może zaproponować państwo członkowskie.
„37. Koszty kwalifikowane muszą ściśle ograniczać się do dodatkowych kosztów inwestycji, które są niezbędne do spełnienia celów związanych z środowiskiem naturalnym.
Oznacza to, że w przypadku gdy nie ma możliwości wyraźnego wyodrębnienia kosztów inwestycji dotyczących ochrony środowiska naturalnego z kosztów całkowitych, Komisja weźmie pod uwagę obiektywne i przejrzyste metody wyliczania, np. kosztów inwestycji technicznie porównywalnych, które jednak nie zapewniają takiego samego stopnia ochrony środowiska naturalnego.
[...]
W odniesieniu do odnawialnych źródeł energii, kwalifikowane koszty inwestycyjne są zazwyczaj dodatkowymi kosztami poniesionymi przez przedsiębiorstwo w porównaniu do kosztów konwencjonalnej elektrowni o takiej samej mocy w warunkach efektywnej produkcji energii elektrycznej”.
Jeżeli zatem wyjdziemy z założenia, że chodzi o wyrównanie nakładów inwestycyjnych, przynoszących określony efekt ekologiczny, to w przypadku porównania elektrowni OZE i konwencjonalnej miernikiem efektu ekologicznego powinny być koszty uniknięcia emisji zanieczyszczeń powietrza i oszczędność zasobów paliw kopalnych. Różnica w kosztach budowy określonej jednostki mocy nie ma tu żadnego znaczenia. Jeśli jednak zgodzimy się z tezą, że celem wsparcia tego typu inwestycji w ramach PO IiŚ jest nie osiągnięcie efektu ekologicznego ale zwiększenie produkcji energii w OZE, to kosztem kwalifikowanym powinna być różnica kosztów wytworzenia 1 MWh energii w instalacji OZE i konwencjonalnej.
Dlatego tez PIGEO proponuje następujący model wyliczania kosztów kwalifikowanych dla inwestycji OZE w ramach pomocy horyzontalnej (na przykładzie porównania kosztów instalacji 1 MW w elektrowni wiatrowej i węglowej w przeliczeniu na efektywną produkcję energii w ciągu jednego roku funkcjonowania instalacji).
|
|
ELEKTROWNIA WIATROWA |
ELEKTROWNIA WĘGLOWA |
|
koszt instalacji 1 MW |
1 500 000 Euro |
1 000 000 Euro |
|
produkcja roczna |
2 600 MWh |
3 760 MWh |
|
koszt budowy w przeliczeniu na 1 MWh |
1,5 mln/2600 MWh = 576 Euro/MWh |
1 mln/3700 MWh = 266 Euro/MWh |
|
koszty kwalifikowane (różnica w nakładach inwestycyjnych w warunkach efektywnej produkcji energii na 1 MWh) |
576 - 266 = 310 Euro/MWh | |
|
koszty kwalifikowane (różnica w nakładach inwestycyjnych w warunkach rocznej efektywnej produkcji energii na 1 MW) |
310 Euro x 2600 MWh = 806 000 Euro/1 MW | |
|
Max. pomoc w ramach OP 10.4 dla projektu wiatrowego |
40% z 806 000 = 322 400 Euro na 1 MW + 10% dla MSP = 403 000 Euro na 1 MW. ok. 26,8% kosztów inwestycyjnych | |
Analogiczne wyliczenia kosztów kwalifikowanych oraz możliwej maksymalnej wysokości pomocy można łatwo wyliczyć dla wszystkich OZE. Taka metoda pozwoliłaby na wsparcie inwestycji w wysokości gwarantującej jej opłacalność, jednocześnie umożliwiając wsparcie zainstalowania blisko 800 MW w energetyce wiatrowej w latach 2008-2013.
3) Należy jednak pamiętać, że nawet jeśli zostanie przyjęty powyższy model wyliczania kosztów kwalifikowanych i tak procedura pomocy wg zasad horyzontalnych będzie niezwykle długa i trudna. W przypadku pomocy horyzonatalnej, gdy koszty kwalifikowane przekraczają kwotę stanowiącą 25 mln euro oraz wartość pomocy przekracza 5 mln euro, pomoc wymaga notyfikacji KE (miałoby to miejsce praktycznie we wszystkich wnioskach w ramach działania 10.4).
W wypadku zastosowania zasad pomocy regionalnej, notyfikacja następuje przy dużo wyższym progu (75% wartości maksymalnej pomocy, jakiej można udzielić na inwestycję o kosztach kwalifikowanych stanowiących równowartość 100 mln euro, liczona wg wzoru z rozporządzenia). Np. dla inwestycji o wartości 250 mln zł (60 mln euro) w województwie pomorskim (intensywność pomocy 40%) maksymalna wartość pomocy wynosiłaby 22 mln euro i nie musiałaby być notyfikowana do KE bo próg do notyfikacji wynosi 22,5 mln euro.
Notyfikacja projektów o przyznanej pomocy > 5 mln euro do KE w praktyce oznacza, że każdy projekt OZE będzie musiał ją przejść. W poprzednim okresie programowania przy projektach z Funduszu Spójności, w których zachodziło podejrzenie wystąpienia PP (np. wodociągowe spółki komunalne z prywatnymi udziałami), notyfikacja następowała za pośrednictwem Prezesa UOKiK przed zatwierdzeniem projektu przez instytucję zarządzającą. Oznacza to kilka miesięcy dodatkowych formalności dla projektów OZE, zanim projekt zostanie w ogóle wysłany do KE.
4) notyfikowane muszą być również same programy pomocowe. Oznacza to opóźnienie w ogłaszaniu konkursów przynajmniej do I kwartału 2008 r. W tym czasie będzie obowiązywało znowelizowane rozporządzenie z 22 grudnia 2006 r., które dopuszcza udzielanie PP na OZE na zasadach pomocy regionalnej. W pewnym momencie w 2008 r. nastąpi więc całkowita zmiana zasad udzielania PP na OZE. Powstaje pytanie, jak w takiej sytuacji przygotowywać wnioski, studia wykonalności, rozmawiać z bankami o pożyczkach?
5) Ww. programy pomocowe dotyczą jedynie PO IiS (tak wynika z uzasadnień). Trzeba wyjaśnić, jak się mają one do udzielania pomocy publicznej z instytucji polskich (np. NFOŚiGW) a także z programów regionalnych i PO IG? Czy powstaną kolejne programy pomocowe? Jeśli tak, a nie ma nawet ich projektów, to będzie to powodować kolejne znaczące opóźnienia.
6) Wspólnotowe wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz ochrony środowiska naturalnego (2001/C 37/03) będą obowiązywały do końca 2007 r. Taki okres obowiązywania będzie miało również projektowane Rozporządzenie OZE, co oznacza, że w momencie, kiedy planowo zostaną przyjęte pierwsze wnioski o dofinansowanie, zabraknie na kilka miesięcy zasad pomocy publicznej. Dodatkowo należy zauważyć, że Rozporządzenie biopaliwowe i Rozporządzenie „przemysłowe” będą obowiązywać do końca 2013 r., więc te dziedziny chyba nie zostały po prostu potraktowane jako generujące pomoc publiczną w ochronie środowiska.
Podsumowując, należy stwierdzić, że najlepszym rozwiązaniem, umożliwiającym szybkie uruchomienie wsparcia dla projektów OZE i to właściwej wysokości, jest pozostawienie znowelizowanego rozporządzenia z 22 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia programu pomocowego w zakresie regionalnej pomocy publicznej na niektóre inwestycje w ochronie środowiska.
